TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-946/25

 

RECURSO DE SUPLICA CONTRA RECHAZO DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de procedencia

 

RECURSO DE SUPLICA CONTRA AUTO QUE RECHAZA DEMANDA-Demandante debe efectuar razonamiento mínimo para constatar yerro o arbitrariedad

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO Nº 946 DE 2025

 

Referencia: expediente D-16542

 

Recurso de súplica contra el Auto del 28 de mayo de 2025, mediante el cual se rechazó la demanda de inconstitucionalidad formulada en contra del numeral 2 del artículo 32 de la Ley 2294 de 2023.

 

Recurrente:

Andrés Caro Borrero

 

Magistrada sustanciadora:

Lina Marcela Escobar Martínez

 

Bogotá D.C., veintiséis (26) de junio de dos mil veinticinco (2025)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, legales y reglamentarias, en especial de aquella que le concede el artículo 6 del Decreto 2067 de 1991 y el artículo 50 del Reglamento Interno, dicta el presente auto, mediante el cual resuelve el recurso de súplica interpuesto contra el auto que rechazó la demanda de la referencia.

 

I. ANTECEDENTES

 

      A. La demanda

 

1.       El 11 de abril de 2025, el ciudadano Andrés Caro Borrero presentó demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 2 del artículo 32 de la Ley 2294 de 2023. El texto de la disposición acusada, debidamente resaltado, es el siguiente:

 

“LEY 2294 DE 2023

(mayo 19)

Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida”

 

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA

(…)

 

ARTÍCULO 32. Modifíquese el artículo 10 de la Ley 388 de 1997, el cual quedará así:

 

ARTÍCULO 10. DETERMINANTES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y SU ORDEN DE PREVALENCIA. En la elaboración y adopción de sus planes de ordenamiento territorial, los municipios y distritos deberán tener en cuenta las siguientes determinantes, que constituyen normas de superior jerarquía en sus propios ámbitos de competencia, de acuerdo con la Constitución y las leyes.

 

1. Nivel 1. Las determinantes relacionadas con la conservación, la protección del ambiente y los ecosistemas, el ciclo del agua, los recursos naturales, la prevención de amenazas y riesgos de desastres, la gestión del cambio climático y la soberanía alimentaria.

 

a) Las directrices, normas y reglamentos expedidos en ejercicio de sus respectivas facultades legales por las entidades del Sistema Nacional Ambiental en los aspectos relacionados con el ordenamiento espacial del territorio, de acuerdo con la Ley 99 de 1993 y el Código de Recursos Naturales y demás normativa concordante, tales como las limitaciones derivadas de estatuto de zonificación de uso adecuado del territorio y las regulaciones nacionales sobre uso del suelo en lo concerniente exclusivamente a sus aspectos ambientales.

 

b) Las disposiciones que reglamentan el uso y funcionamiento de las áreas que integran el sistema de parques nacionales naturales y las reservas forestales nacionales.

 

c) Las regulaciones sobre conservación, preservación, uso y manejo del ambiente y de los recursos naturales renovables, en especial en las zonas marinas y costeras y los ecosistemas estratégicos; las disposiciones producidas por la Corporación Autónoma Regional o la autoridad ambiental de la respectiva jurisdicción en cuanto a la reserva, alindamiento, administración o sustracción de los distritos de manejo integrado, los distritos de conservación de suelos, y las reservas forestales; a la reserva, alindamiento y administración de los parques naturales de carácter regional; las normas y directrices para el manejo de las cuencas hidrográficas expedidas por la Corporación Autónoma Regional o la autoridad ambiental de la respectiva jurisdicción, y las directrices y normas expedidas por las autoridades ambientales para la conservación de las áreas de especial importancia ecosistémica.

 

d) Las políticas, directrices y regulaciones sobre prevención de amenazas y riesgos de desastres, el señalamiento y localización de las áreas de riesgo para asentamientos humanos, así como las estrategias de manejo de zonas expuestas a amenazas y riesgos naturales, y las relacionadas con la gestión del cambio climático.

 

2. Nivel 2. Las áreas de especial interés para proteger el derecho humano a la alimentación de los habitantes del territorio nacional localizadas dentro de la frontera agrícola, en particular, las incluidas en las Áreas de Protección para la Producción de Alimentos, declaradas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, de acuerdo con los criterios definidos por la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria - UPRA, y en la zonificación de los planes de desarrollo sostenible de las Zonas de Reserva Campesina constituidas por el Consejo Directivo de la Agencia Nacional de Tierras - ANT. Lo anterior, en coordinación con el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, y el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.

 

3. Nivel 3. Las políticas, directrices y regulaciones sobre conservación, preservación y uso de las áreas e inmuebles consideradas como patrimonio cultural de la Nación y de los departamentos, incluyendo el histórico, artístico, arqueológico y arquitectónico, de conformidad con la legislación correspondiente.

 

4. Nivel 4. El señalamiento y localización de las infraestructuras básicas relativas a la red vial nacional y regional; fluvial, red férrea, puertos y aeropuertos; infraestructura logística especializada definida por el nivel nacional y regional para resolver intermodalidad, y sistemas de abastecimiento de agua, saneamiento y suministro de energía y gas, e internet. En este nivel también se considerarán las directrices de ordenamiento para las áreas de influencia de los referidos usos.

 

5. Nivel 5. Los componentes de ordenamiento territorial de los planes integrales de desarrollo metropolitano, en cuanto se refieran a hechos metropolitanos, así como las normas generales que establezcan los objetivos y criterios definidos por las áreas metropolitanas en los asuntos de ordenamiento del territorio municipal, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 1625 de 2013 y la presente Ley.

 

6. Nivel 6. Los Proyectos Turísticos Especiales e infraestructura asociada, definidos por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.

 

PARÁGRAFO PRIMERO. El Departamento Nacional de Planeación, en coordinación con el Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio y el Instituto Geográfico Agustín Codazzi definirá, en el término de un año, el procedimiento para el desarrollo, actualización y disposición de la información documental técnica, jurídica y geoespacial de las determinantes. Para tal efecto, considerarán el Modelo de datos de administración del territorio definido por el Sistema de Administración del Territorio (SAT), para que las entidades competentes para su expedición, las delimiten geográficamente con su respectiva zonificación y restricciones de uso. Asimismo, definirán los parámetros para que las entidades responsables de la expedición de las determinantes implementen mecanismos de coordinación entre estas, y con los entes territoriales en el marco de su autonomía, conforme a las prevalencias aquí indicadas, y de adecuación y adopción en los Planes de Ordenamiento Territorial de acuerdo con las particularidades y capacidades de los contextos territoriales.

 

PARÁGRAFO SEGUNDO. Los agentes públicos y privados a cargo de planes y proyectos con desarrollo físico espacial en el territorio estarán obligados a cumplir con las determinantes de ordenamiento territorial y sus prevalencias desde la prefactibilidad de los mismos.

 

Los departamentos, municipios, distritos y esquemas asociativos territoriales acatarán con carácter de obligatorio cumplimiento las determinantes de ordenamiento territorial durante las etapas de formulación e implementación de sus instrumentos de ordenamiento territorial.

 

PARAGRAFO TERCERO. Para los territorios y territorialidades indígenas y para los territorios colectivos de comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras los determinantes del ordenamiento del territorio, indicados en este artículo, respetarán y acatarán los principios de la Palabra de Vida, Leyes de Origen, Derecho Mayor, Derecho Propio de cada pueblo y/o comunidad Indígena, negra, afrocolombiana, raizal y palenquera. En todo caso, los fundamentos definidos por los pueblos y comunidades indígenas serán vinculantes para todos los actores públicos y privados en sus territorios y territorialidades”.

 

2.       En criterio del actor, el aparte normativo acusado contraviene los artículos 1, 4, 65, 151, 287, 288, 313.7 y 334 de la Constitución Política. Por consiguiente, pide a la Corte Constitucional declarar la inexequibilidad del numeral 2 del artículo 32 de la Ley 2294 de 2023.

 

3.       Para sustentar su reproche, el demandante estructuró su argumentación en torno a cuatro cargos diferenciados.

 

4.       Primer cargo. Vulneración de la autonomía municipal en materia de ordenamiento territorial. El accionante sostiene que la norma demandada vulnera los artículos 1, 4, 287 y 313.7 de la Constitución, al facultar a las entidades del orden nacional para declarar unilateralmente Áreas de Protección para la Producción de Alimentos (APPA), sin garantizar mecanismos de participación adecuados para las autoridades locales. A su juicio, esta disposición introduce determinantes de ordenamiento territorial prevalentes y centralizados con efectos automáticos sobre el ordenamiento territorial municipal, lo cual desnaturaliza el modelo descentralizado consagrado por la Constitución de 1991.

 

5.       Como sustento de su posición, el accionante citó diversos actos administrativos mediante los cuales el Gobierno nacional ha delimitado Zonas y Áreas de Protección para la Producción de Alimentos (ZPPA y APPA) en distintos municipios. También aludió a la existencia de Zonas de Reserva Campesina (ZRC) que habrían sido incorporadas como determinantes del ordenamiento territorial sin concertación previa. Estos ejemplos –en su criterio– evidencian una práctica de intervención unilateral del nivel central en materias que corresponden a la esfera propia de autonomía de las entidades territoriales.

 

6.       Por lo anterior, el demandante estima que la norma acusada vacía de contenido las competencias de los concejos municipales para reglamentar el uso del suelo (art. 313.7 C.P.), y convierte los planes de ordenamiento territorial en simples instrumentos de ejecución de directrices impuestas desde el nivel central. Argumenta que esta “mutación estructural” vulnera los principios de descentralización y participación, al desplazar decisiones fundamentales sobre el uso del suelo fuera del ámbito democrático local. Señala además que la norma contiene una habilitación normativa en blanco, al no definir con claridad los criterios para la delimitación de las APPA ni establecer controles democráticos para su adopción, lo cual faculta a las entidades nacionales para intervenir en las competencias propias de los concejos municipales.

 

7.       Finalmente, el actor sostiene que la medida no supera un juicio estricto de proporcionalidad. No es idónea, porque excluye a los municipios de la toma de decisiones, debilitando la legitimidad e implementación de las políticas públicas. No es necesaria, pues existen alternativas menos restrictivas, como la concertación obligatoria de criterios nacionales, la aprobación local de las APPA o el uso de mecanismos de coordinación previstos en la Ley 1454 de 2011. Tampoco es proporcional en sentido estricto, ya que impone restricciones excesivas a la autonomía local sin demostrar beneficios claros en seguridad alimentaria, y sustituye la deliberación democrática por una lógica tecnocrática centralizada.

 

8.       Segundo cargo. Desconocimiento del enfoque territorial en la garantía del derecho a la alimentación adecuada. El accionante sostiene que la norma demandada vulnera el artículo 65 de la Constitución, al desconocer que el derecho humano a la alimentación adecuada debe garantizarse con un enfoque territorial e intercultural. En su criterio, la imposición uniforme y centralizada de las Áreas de Protección para la Producción de Alimentos (APPA) desconoce la diversidad regional y desplaza injustificadamente a las autoridades locales del proceso de formulación de políticas de desarrollo rural. Afirma que esta medida vacía de contenido sus competencias para definir los usos del suelo y adoptar decisiones sobre los modelos de ocupación y producción territorial, anulando los espacios democráticos que permiten la participación comunitaria.

 

9.       En especial, advierte que la norma permite que cualquier área declarada por entidades nacionales como el Ministerio de Agricultura, la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria (UPRA) o la Agencia Nacional de Tierras (ANT) se convierta automáticamente en determinante del ordenamiento territorial local, sin mecanismos de concertación ni participación, lo cual desnaturaliza la estructura descentralizada del Estado y desconoce el carácter participativo de la planificación territorial.

 

10.   Tercer cargo. Uso indebido de las Zonas de Reserva Campesina como determinantes del ordenamiento. El accionante afirma que la norma demandada vulnera los artículos 287, 288 y 334 de la Constitución al utilizar las Zonas de Reserva Campesina (ZRC) como determinantes obligatorios y prevalentes del ordenamiento territorial. A su juicio, la norma impugnada convierte las ZRC en un mecanismo paralelo de ordenamiento territorial impuesto desde el nivel central, que invade competencias esenciales de los entes locales[1] y desconoce los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad que rigen la relación entre los distintos niveles de gobierno.

 

11.   Además, considera que la medida no supera un juicio de proporcionalidad estricta. No es idónea porque no garantiza por sí misma una mayor disponibilidad ni acceso efectivo a los alimentos; no es necesaria porque existen alternativas menos restrictivas de la autonomía municipal –como incentivos económicos, lineamientos generales o mecanismos de concertación–; y no es proporcional en sentido estricto, pues impone una carga excesiva a las entidades territoriales al reducir su capacidad de decisión sobre el uso del suelo, fragmentar la planificación territorial y generar conflictos de competencias entre distintos niveles de gobierno.

 

12.   Cuarto cargo. Violación del principio de reserva de ley orgánica. El accionante sostiene que la norma demandada vulnera los artículos 151 y 288 de la Constitución, al asignar competencias a entidades del orden nacional para definir usos del suelo mediante la imposición de determinantes obligatorias, sin que dicha reasignación haya sido tramitada a través de una ley orgánica, como lo exige la Constitución. En sustento de su argumento, señaló que el artículo 29 de la Ley 1454 de 2011 atribuye expresamente a los municipios la competencia para formular y adoptar sus planes de ordenamiento territorial y reglamentar los usos del suelo. La disposición demandada no solo infringe la Constitución, sino también dicha ley orgánica, al desconocer el marco legal que regula la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales.

 

      B. Inadmisión de la demanda

 

13.   Mediante el Auto del 9 de mayo de 2025, el magistrado Juan Carlos Cortés González inadmitió la demanda al considerar que ninguno de los cargos cumplía con la carga argumentativa necesaria para sustentar el concepto de violación.

 

14.    En primer lugar, advirtió que los cuatro reproches carecían de certeza, pues partían de la premisa de que las determinantes de ordenamiento territorial y su orden de prevalencia son impuestos de forma unilateral por el nivel central, sin participación de las entidades territoriales. No obstante, el actor omitió considerar que el parágrafo primero de la norma acusada dispone expresamente que el Departamento Nacional de Planeación debe establecer los parámetros para que las entidades responsables de expedir dichas determinantes implementen mecanismos de coordinación con los entes territoriales, en el marco de su autonomía y conforme a las particularidades de cada contexto local.

 

15.    Adicionalmente, el auto de inadmisión advirtió que, aunque la demanda afirmaba dirigirse exclusivamente contra el numeral 2 del artículo 32 de la Ley 2294 de 2023, en realidad cuestionaba también el deber de los municipios de incorporar las áreas allí definidas como determinantes del ordenamiento territorial en las etapas de formulación e implementación de sus planes. Sin embargo, dicha obligación no está contenida en el numeral acusado, sino en el inciso primero y en el parágrafo segundo del mismo artículo, que no fueron objeto de impugnación. Por tanto, el despacho concluyó que el reproche se basó en una lectura incompleta del texto normativo y no recayó sobre una proposición jurídica real y verificable.

 

16.   Una vez formuladas esas precisiones generales sobre el requisito de certeza, el auto de inadmisión procedió a examinar si cada uno de los cuatro cargos cumplían con los demás requisitos exigidos por la jurisprudencia constitucional para que una demanda de inconstitucionalidad sea admitida.

 

17.   El primer cargo, relativo a la presunta vulneración de la autonomía municipal en materia de ordenamiento territorial, fue inadmitido por no cumplir los requisitos de claridad, pertinencia y suficiencia. En cuanto a la claridad, el auto señaló que la formulación del reproche no permitía comprender con precisión su alcance, pues no quedaba claro si se centraba exclusivamente en la autonomía territorial o si también incluía acusaciones independientes relacionadas con la participación ciudadana y el principio democrático. En relación con la pertinencia, advirtió que buena parte de los argumentos se fundaban en valoraciones subjetivas o en cuestionamientos sobre la forma en que se ha aplicado la norma acusada en actos administrativos específicos relacionados con las ZPPA, APPA y ZRC, lo cual excede el marco de la acción pública de inconstitucionalidad. Finalmente, el cargo tampoco cumplió con el requisito de suficiencia, ya que no aportaba razones que permitieran generar una duda mínima y razonable sobre la inconstitucionalidad del precepto acusado.

 

18.   El segundo cargo, referido a la presunta vulneración del artículo 65 de la Constitución por desconocimiento del enfoque territorial en la garantía del derecho humano a la alimentación, fue inadmitido porque no satisfizo el presupuesto de suficiencia. Aunque el actor formuló un reproche que, en principio, cumplía los presupuestos de claridad, especificidad y pertinencia, el despacho concluyó que no acreditaba el requisito de suficiencia debido a la falta de certeza previamente identificada. De este modo, al fundarse en una interpretación parcial del contenido normativo acusado –sin considerar que el parágrafo primero prevé mecanismos de coordinación con las entidades territoriales–, el auto de inadmisión concluyó que el cargo no ofrecía los elementos de juicio necesarios para suscitar una duda mínima y razonable sobre la constitucionalidad de la disposición cuestionada.

 

19.   En relación con el tercer cargo, sobre el uso indebido de las zonas de reserva campesina para determinar áreas de especial interés, el auto de inadmisión concluyó que no cumplía los requisitos de claridad, especificidad, pertinencia y suficiencia. En cuanto a la claridad, advirtió que no era posible determinar si el reproche se dirigía a la presunta vulneración de las normas constitucionales invocadas o al desconocimiento de disposiciones legales y reglamentarias que regulan las ZRC. En segundo lugar, consideró que el reproche carecía de especificidad, pues no desarrollaba una argumentación orientada a demostrar cómo la norma acusada desconocía los artículos 287, 288 y 334 superiores, ni justificaba por qué las ZRC tendrían jerarquía constitucional, o en qué sentido su definición como determinantes del ordenamiento territorial contrariaría mandatos constitucionales. Tampoco satisfacía el requisito de pertinencia, ya que se basaba en el presunto desconocimiento de normas de rango legal o reglamentario (Ley 160 de 1994, Decreto 1777 de 1996 y Acuerdo 024 de 1996), así como en consideraciones sobre los efectos prácticos de la disposición demandada, en lugar de plantear razones de naturaleza constitucional. Por último, el cargo fue considerado insuficiente al no contener elementos que permitieran suscitar una duda mínima y razonable sobre la constitucionalidad del precepto cuestionado.

 

20.   En cuanto al cuarto cargo, referido a la violación del principio de reserva de ley orgánica, el auto de inadmisión concluyó que no cumplía los requisitos de claridad, especificidad y suficiencia. En primer lugar, advirtió que el reproche carecía de claridad, ya que no era comprensible si el actor alegaba una vulneración del principio de reserva de ley orgánica o un desconocimiento de la Ley 1454 de 2011 como parámetro de control. Para el auto de rechazo, dicha ambigüedad se reflejaba en el hecho de que, si bien el actor afirmaba que la disposición acusada vulneraba los artículos 151 y 288 de la Constitución, también sostenía que contravenía lo previsto en el artículo 29 de la Ley 1454 de 2011, ley orgánica a la que aludía de forma reiterada en su argumentación. En segundo lugar, el cargo no satisfizo el presupuesto de especificidad, pues no contenía una argumentación dirigida a demostrar por qué la regulación introducida debía ser objeto de una ley orgánica, ni por qué dicha competencia correspondía de forma exclusiva al legislador orgánico teniendo en cuenta que la norma acusada modificó un precepto ordinario. Tampoco explicó por qué en el caso concreto la Ley 1454 de 2011 debía entenderse como parámetro de control de constitucionalidad. Finalmente, se estimó que el reproche no satisfacía el requisito de suficiencia, ya que no aportaba los elementos necesarios para suscitar una duda mínima y razonable sobre la constitucionalidad del precepto acusado.

 

21.   El magistrado Juan Carlos Cortés González le concedió al demandante un término de tres (3) días, contado a partir de la notificación del auto inadmisorio, para corregir la demanda.

 

      C. Subsanación de la demanda

 

22.   Dentro del plazo concedido, el actor presentó escrito de subsanación en el que buscó enmendar las deficiencias advertidas en los cuatro cargos formulados. En particular, frente al presupuesto de certeza precisó que la disposición acusada era únicamente el numeral 2 del artículo 32 de la Ley 2294 de 2023 y explicó que, a su juicio, este numeral no puede interpretarse de manera aislada. Señaló que el encabezado del artículo establece que todas las determinantes listadas en los numerales siguientes tienen carácter obligatorio y fuerza normativa superior frente a los entes territoriales. De este modo, la sola inclusión de un contenido como el del numeral 2 en dicho listado le confiere efectos jurídicos inmediatos y vinculantes, sin necesidad de que cada numeral lo exprese de forma autónoma.

 

23.   Agregó que el numeral acusado no se limita a definir una categoría de áreas rurales, sino que habilita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para establecer determinantes de ordenamiento territorial con efectos automáticos sobre el uso del suelo municipal. Sostuvo que el vicio de inconstitucionalidad no se fundamenta en una interpretación subjetiva, sino en un efecto jurídico verificable: la obligación impuesta a los municipios de incorporar en sus planes de ordenamiento territorial decisiones sobre Áreas de Protección para la Producción de Alimentos (APPA), adoptadas de manera unilateral por autoridades del nivel central, sin mecanismos de coordinación institucional ni control democrático a nivel territorial, lo cual vacía de contenido la función articuladora que debería cumplir el sistema de determinantes.

 

24.   En cuanto a las demás falencias específicas advertidas en cada uno de los cargos formulados, el accionante manifestó lo siguiente:

 

25.   Respecto del primer cargo, precisó que (i) el reproche únicamente se fundamenta en la infracción del principio de autonomía territorial y que las referencias al principio democrático y al derecho a la participación solo son argumentos complementarios; y (ii) las alusiones a los actos administrativos mediante los cuales el nivel central ha creado APPA, ZPPA y ZRC no configuraba el fundamento principal del cargo, sino elementos que ilustran el alcance práctico que ha tenido la norma demandada. Reiteró que (iii) la acusación se dirige contra la habilitación conferida a autoridades del nivel nacional para definir de forma unilateral y sin mecanismos efectivos de concertación las determinantes del ordenamiento territorial, en desmedro de las competencias exclusivas de los concejos municipales, en particular la de reglamentar los usos del suelo; (iv) la disposición desnaturaliza el modelo de descentralización y participación democrática previsto en la Carta, y (v) bajo un juicio de proporcionalidad, la medida resulta inconstitucional, por cuanto los costos sobre el orden territorial municipal superan los fines invocados.

 

26.   Respecto del segundo cargo, reiteró que (i) la disposición acusada vulnera el artículo 65 de la Constitución al impedir el desarrollo de políticas alimentarias adaptadas a las condiciones específicas de cada territorio, en tanto consagra un esquema uniforme e inflexible de determinantes del ordenamiento territorial; (ii) dicha rigidez normativa desconoce la obligación constitucional de adoptar estrategias diferenciadas de garantía del derecho a la alimentación, teniendo en cuenta factores culturales, sociales, ambientales y económicos propios de cada región; (iii) la norma habilita a entidades del nivel central para definir zonas alimentarias con efectos jurídicos vinculantes sobre los municipios y distritos, sin mecanismos de coordinación ni adaptación a las realidades locales, y (iv) el precepto prescinde de cualquier elemento que refleje un enfoque territorial o intercultural, lo que impide a las autoridades territoriales diseñar estrategias alimentarias conforme a sus propias vocaciones y prácticas.

 

27.   Respecto del tercer cargo, sostuvo que (i) el reproche no se dirige contra las ZRC como instrumento de política agraria, sino contra su transformación en determinantes del ordenamiento territorial de jerarquía superior; (ii) dicha mutación desconoce el diseño normativo y técnico de las ZRC, cuya finalidad no es sustituir la competencia municipal en materia de uso del suelo; (iii) la norma contradice el principio de desarrollo territorial sostenible y limita la multifuncionalidad del suelo, en contravía del artículo 334 de la Constitución; (iv) se vulneran los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, al imponer obligaciones a los municipios sin concertación técnica, sin procesos de planificación conjunta ni análisis de sostenibilidad territorial, y al sustituir el juicio técnico y político de las autoridades locales por decisiones adoptadas unilateralmente desde el nivel central; (v) se desconoce el artículo 311 superior, al trasladar al Gobierno nacional funciones propias del municipio como entidad fundamental del orden territorial. Finalmente, señaló que (vi) se lesiona el artículo 317 constitucional, al limitar la capacidad municipal de decidir sobre el uso del suelo.

 

28.   Respecto del cuarto cargo, el actor indicó que (i) el reproche se dirige contra la transgresión del principio de reserva de ley orgánica, dado que el numeral 2 del artículo 32 de la Ley 2294 de 2023 reasigna competencias en materia de ordenamiento territorial a través de una ley ordinaria, lo cual resulta inconstitucional; (ii) la Ley 1454 de 2011 no se propuso como parámetro de control, sino como un referente ilustrativo que permite evidenciar el desconocimiento del marco constitucional y orgánico aplicable. En ese sentido, (iii) dicha ley asigna a los municipios la competencia para formular y adoptar los planes de ordenamiento territorial, así como para reglamentar los usos del suelo; sin embargo, el precepto acusado transfiere esas funciones a entidades del nivel nacional, lo que desconoce el principio de reserva de ley orgánica, según el cual toda modificación estructural en el reparto de competencias territoriales debe ser adoptada mediante esta clase de norma; y (iv) al conferir al Ministerio de Agricultura, a la UPRA y a la ANT la facultad de definir contenidos obligatorios para los municipios en sus instrumentos de ordenamiento, la disposición demandada quebranta el principio de supremacía constitucional, altera el régimen competencial definido por la Carta y desestructura el modelo de descentralización territorial consagrado en la Constitución de 1991.

 

      D. Auto rechazo

 

29.   En providencia del 28 de mayo de 2025, el magistrado Juan Carlos Cortés González dispuso el rechazo de la demanda por cuanto el actor no abordó adecuadamente los defectos señalados en el auto que inadmitió la demanda.

 

30.   En particular, frente al análisis transversal del presupuesto de certeza, el auto señaló que (i) el actor guardó silencio frente a la observación de que su interpretación del aparte normativo censurado no tuvo en cuenta el alcance del parágrafo primero del mismo artículo 32 de la Ley 2294 de 2023, el cual establece expresamente que el Departamento Nacional de Planeación y otras entidades deberán implementar mecanismos de coordinación con los entes territoriales, ajustados a su autonomía y a las particularidades del contexto local, lo que desvirtúa la tesis según la cual la norma habilita decisiones unilaterales por parte del nivel central. Además, que (ii) persiste en una argumentación que no permite identificar con precisión la norma efectivamente acusada, ya que los reproches no se dirigen exclusivamente contra el numeral 2 del artículo 32 de la Ley 2294 de 2023, sino que parecen cuestionar la facultad general del Gobierno nacional para definir determinantes del ordenamiento territorial. Lo anterior, porque la argumentación se construyó sobre una característica general de la norma –la definición centralizada de determinantes por parte de autoridades nacionales– que no se limita al numeral 2, sino que también está presente en otras disposiciones del artículo 32 que no fueron objeto de demanda.

 

31.   A su vez, en relación con el cargo primero el magistrado señaló que, si bien los planteamientos del accionante permitían dar por satisfechos los requisitos de claridad y pertinencia, seguía sin cumplir las exigencias de certeza y suficiencia. En especial, porque –como lo había advertido previamente– el actor no expuso argumentos orientados a precisar el alcance concreto de la disposición acusada ni explicó por qué, a pesar de lo previsto en el parágrafo primero del artículo 32 de la Ley 2294 de 2023, insistía en que la estructuración de los determinantes no contempla mecanismos de coordinación y participación con las entidades territoriales. El auto estimó que al no superar estas falencias respecto del requisito de certeza, las razones expuestas en la corrección tampoco lograron suscitar una duda mínima sobre la constitucionalidad del precepto acusado, por lo que el cargo tampoco cumplió con el presupuesto de suficiencia.

 

32.   En cuanto al cargo segundo, el auto concluyó que no se cumplieron los requisitos de certeza ni de suficiencia, pues el actor partió de una interpretación subjetiva según la cual la norma desconoce las particularidades territoriales, cuando el parágrafo primero del artículo 32 señala expresamente que los determinantes deben considerar los contextos locales. Así, el reproche no se basó en una proposición jurídica real y existente, ni logró suscitar una duda mínima sobre la constitucionalidad del precepto acusado.

 

33.   En lo concerniente al cargo tercero, el auto concluyó que persistía el incumplimiento de los requisitos de claridad, certeza, especificidad y suficiencia. Reiteró que el actor partió de una lectura aislada de la norma, sin considerar su sentido sistemático ni el contenido del parágrafo primero, que sí prevé mecanismos de coordinación entre el nivel central y los entes territoriales. Además, la exposición del cargo resultó confusa al mezclar censuras distintas –sobre la transformación de la naturaleza de las ZRC, la imposición de áreas obligatorias de cultivo sin tener en cuenta las particularidades locales y la falta de instrumentos de coordinación, concurrencia y subsidiariedad–, sin desarrollar una fundamentación clara y específica para cada reproche. Tampoco satisfizo el presupuesto de especificidad, ya que no explicó por qué sería necesario que el legislador contara con una habilitación constitucional para establecer determinantes de ordenamiento territorial y convertir supuestamente las ZRC en fuente obligatoria de planeación municipal. Las deficiencias anteriores no permitieron suscitar una duda mínima sobre la constitucionalidad del precepto acusado, por lo que tampoco se cumplió el requisito de suficiencia.

 

34.   En lo que respecta al cargo cuarto, el auto concluyó que continuaba la falta de satisfacción de los requisitos de claridad, certeza, especificidad y suficiencia. Indicó que, aunque el demandante eliminó algunas referencias a la Ley 1454 de 2011 y precisó que no utilizaba esta normativa como parámetro de control, su argumentación seguía basándose en esa norma, lo que impedía identificar con claridad si el cargo se fundaba en la violación de la reserva de ley orgánica o en una supuesta contradicción con dicha ley. Además, cuestionó que el actor no expuso una confrontación directa entre la disposición acusada y los artículos 151 y 288 de la Constitución, ni explicó por qué la definición de determinantes de ordenamiento territorial requeriría exclusivamente una ley orgánica. Tampoco justificó por qué la norma atacada modificaba la distribución de competencias entre niveles de gobierno, más aún cuando la Ley 388 de 1997 ya contemplaba la figura de los determinantes y su relación con los planes de ordenamiento territorial. En consecuencia, señaló que el cargo no logró suscitar una duda mínima sobre la constitucionalidad del precepto acusado, por lo que consideró incumplido el requisito de suficiencia.

 

        E. Recurso de súplica

 

35.        El 5 de junio de 2025, el accionante presentó recurso de súplica contra el auto de rechazo. En primer lugar, se pronunció sobre el análisis transversal del requisito de certeza y, posteriormente, se refirió al examen de los demás requisitos a partir de los argumentos expuestos por el magistrado sustanciador en relación con cada uno de los cuatro cargos.

 

36.        Sobre el primer aspecto, afirmó que su reproche no se basa en conjeturas, sino en los efectos jurídicos concretos del numeral 2 del artículo 32 de la Ley 2294 de 2023 que, según explicó, crea nuevas determinantes de ordenamiento territorial definidas unilateralmente por el Ministerio de Agricultura y la Agencia Nacional de Tierras, sin garantizar mecanismos efectivos de coordinación con los entes territoriales. A su juicio, el auto de rechazo ignoró que la inclusión de dichas determinantes en el listado del artículo 10 de la Ley 388 de 1997, modificado por la norma demandada, otorga fuerza normativa obligatoria para los municipios, independientemente de que cada numeral lo diga expresamente. En este contexto, sostuvo que el parágrafo primero del artículo 32 censurado no neutraliza esa obligatoriedad ni garantiza la participación territorial, máxime cuando ya se han expedido resoluciones que establecen Áreas de Protección para la Producción de Alimentos (APPA) y Zonas de Protección para la Producción de Alimentos (ZPPA) sin ninguna reglamentación previa de coordinación por parte de las entidades mencionadas. Por ello, el actor concluyó que su demanda sí parte de una proposición jurídica real y existente, y que el auto incurrió en un error al negar el cumplimiento del presupuesto de certeza.

 

37.        Asimismo, a efectos de demostrar el cumplimiento del presupuesto de certeza, el accionante expuso que (i) la corrección no generalizó la acusación a todas las determinantes del artículo, sino que se limitó al numeral 2, por cuanto este transfiere la facultad de definir áreas obligatorias de especial interés alimentario a las autoridades nacionales, excluyendo la participación de los entes territoriales. Por consiguiente, se delimitó con precisión el objeto normativo acusado; (ii) el numeral atacado tiene efectos jurídicos autónomos derivados del inciso primero del artículo en que se inserta, según el cual todas las determinantes allí enlistadas tienen fuerza normativa obligatoria; (iii) la subsanación sí abordó el contenido del parágrafo primero del artículo 32, al advertir que el numeral demandado habilita al Ministerio de Agricultura para declarar unilateralmente las zonas de interés, sin prever mecanismos de coordinación ni garantizar la participación de las autoridades locales. Mencionó que esta falta de concertación se evidenciaba en que el procedimiento previsto en el parágrafo referido aún no ha sido reglamentado, y, pese a ello, ya se han expedido resoluciones sin intervención de los entes territoriales.

 

38.        En segundo lugar, a efectos de responder de manera precisa a las afirmaciones formuladas en el auto de rechazo y de identificar los supuestos yerros en que este habría incurrido, el accionante se refirió al examen de los demás requisitos a partir de los argumentos expuestos por el magistrado sustanciador en relación con cada uno de los cuatro cargos.

 

39.        Respecto del primer cargo, relativo a la presunta vulneración de la autonomía municipal en materia de ordenamiento territorial, el accionante insistió en el cumplimiento de los requisitos de certeza y suficiencia. Argumentó que la acusación recae de forma precisa sobre el numeral 2 del artículo 32 de la Ley 2294 de 2023, norma que confiere al Ministerio de Agricultura y a la UPRA la facultad exclusiva para declarar las APPA como determinantes del ordenamiento territorial, sin necesidad de concertación con los municipios. A su juicio, este contenido normativo es claro, verificable y produce efectos jurídicos inmediatos, lo que satisface el estándar de certeza. Añadió que el cargo fue desarrollado con argumentos constitucionales y empíricos que muestran cómo dicha disposición interfiere con competencias locales expresamente reconocidas por la Constitución, en particular las relativas a la regulación del uso del suelo. Asimismo, cuestionó que el auto de rechazo le exigiera pronunciarse sobre el parágrafo primero del artículo atacado, lo cual –en su criterio– desborda el juicio de admisibilidad y desconoce que la acción pública recae únicamente sobre la disposición acusada.

 

40.        Frente al segundo cargo, referido a la presunta vulneración del artículo 65 de la Constitución por desconocimiento del enfoque territorial en la garantía del derecho a la alimentación, el accionante reiteró que también se cumplían los requisitos de certeza y suficiencia. Afirmó que el reproche parte de una disposición jurídica vigente y con efectos verificables –el numeral 2 del artículo 32 de la Ley 2294 de 2023–, que otorga competencia exclusiva a entidades del orden nacional para definir áreas de protección alimentaria con carácter obligatorio para los municipios.

 

41.        En su criterio, este numeral no prevé mecanismos de participación local ni condiciones de adecuación a los contextos territoriales, lo que evidencia que el reproche no se funda en una inferencia subjetiva sino en un contenido normativo autónomo. Además, señaló que el cargo plantea una contradicción directa con el artículo 65 de la Constitución, el cual impone el enfoque territorial como principio rector de las políticas de alimentación. En ese sentido, sostuvo que la imposición unilateral de zonas de producción prioritaria, sin concertación con las autoridades locales, impide diseñar estrategias diferenciadas y vulnera el núcleo esencial de dicho enfoque, configurando así una acusación clara, concreta y jurídicamente sustentada.

 

42.        En relación con el tercer cargo, sobre el uso indebido de las zonas de reserva campesina (ZRC) como determinantes del ordenamiento territorial, el accionante sostuvo que la demanda sí cumple con los requisitos de claridad, certeza, especificidad y suficiencia. Señaló que la demanda distingue claramente entre las ZRC como instrumentos legítimos de política agraria y el uso que hace de ellas el numeral 2 del artículo 32 de la Ley 2294 de 2023, al imponerlas como determinantes del ordenamiento territorial sin respaldo constitucional ni coordinación con las autoridades locales.

 

43.        Asegura que la demanda no acumula cargos independientes. Precisa que la transformación de las ZRC afecta directamente el principio de autonomía territorial (art. 287 C.P.), la función de planeación local (art. 311 C.P.), la competencia sobre usos del suelo (art. 313.7), el principio de coordinación (art. 288 C.P.) y el mandato de racionalización económica (art. 334 C.P.). Puntualiza que el reproche se construyó sobre una proposición jurídica real y verificable, sustentada en sus efectos administrativos y consecuencias prácticas, ya que el aparte normativo acusado obliga a los municipios a incorporar la zonificación de las ZRC determinada por la ANT, sin mediar justificación técnica ni evaluación local. En su criterio, la demanda expone y demuestra con claridad cómo esta disposición genera una alteración estructural en el equilibrio de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, lo que permite suscitar una duda razonable sobre su constitucionalidad.

 

44.        En cuanto al cuarto cargo, referido a la presunta violación del principio de reserva de ley orgánica, el accionante insistió en que la demanda sí cumple con los requisitos de claridad, especificidad y suficiencia. Sostuvo que en la corrección de la demanda se aclaró que el cargo se fundamentó exclusivamente en los artículos 151 y 288 de la Constitución, y no en la Ley 1454 de 2011, la cual es citada únicamente como referente ilustrativo para evidenciar la naturaleza orgánica de la competencia regulada.

 

45.        Explicó que la norma demandada asigna a autoridades nacionales la facultad de imponer determinantes obligatorias sobre el uso del suelo, función que corresponde a los concejos municipales y distritales, de acuerdo con el artículo 313.7 superior. Esta redistribución de competencias, al incidir directamente en la estructura territorial del Estado, debe estar contenida en una ley orgánica, y no en una ley ordinaria. En ese sentido, el cargo es específico porque identifica con precisión el vicio de competencia, y es suficiente porque aporta un juicio constitucional estructurado, sustentado en precedentes de la Corte (como las sentencias C-149 de 2010 y C-579 de 2001), que reafirman la obligatoriedad de la reserva orgánica.

 

46.        A partir de lo expuesto, el demandante pide a la Sala Plena de la Corte Constitucional que revoque el Auto del 28 de mayo de 2025 que rechazó la demanda y, en su lugar, ordene continuar con el trámite.

 

II. CONSIDERACIONES

 

A.   Competencia

 

47.        La Sala Plena es competente para resolver el recurso de súplica de la referencia, con fundamento en lo previsto en el inciso segundo del artículo 6 del Decreto 2067 de 1991.

 

B.    El recurso de súplica. Reiteración de jurisprudencia

 

48.        De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 6 del Decreto 2067 de 1991, el recurso de súplica constituye el mecanismo procesal mediante el cual el demandante de una acción pública de inconstitucionalidad puede controvertir, por aspectos formales o materiales, la providencia que rechazó su demanda^[2].

 

49.        El carácter excepcional y estricto del recurso de súplica impide que se convierta en una oportunidad para aportar nuevas razones que sustenten el concepto de la violación, corregir los yerros cometidos en la demanda o en el escrito de corrección, o plantear nuevos elementos de juicio^[3]. Por lo tanto, la competencia de la Sala Plena se circunscribe al análisis de los motivos de inconformidad del recurrente con el auto de rechazo, sin que pueda pronunciarse sobre materias distintas^[4].

 

50.        En tal sentido, para que el recurrente logre demostrar que el auto de rechazo ha incurrido en un yerro, olvido o arbitrariedad, debe acreditar que (i) se exigieron requisitos que no son propios del juicio de admisibilidad de la acción pública de inconstitucionalidad, o (ii) cumplió en forma satisfactoria con lo solicitado en el auto inadmisorio de la demanda^[5]. Así, el ejercicio del recurso de súplica implica que el demandante actúe con un mínimo de diligencia en la configuración de las razones que lo sustentan pues, de lo contrario, se estaría frente a una falta de motivación del recurso que le impediría a esta Corporación pronunciarse de fondo^[6]. Además, conforme al artículo 49 del Acuerdo 01 de 2025 –Reglamento de la Corte Constitucional–[7], esta actuación procesal debe surtirse dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación del auto de rechazo, ya que de lo contrario el recurso de súplica será considerado extemporáneo[8].

 

51.        En cuanto a la admisión de las acciones públicas de inconstitucionalidad, la Corte ha determinado, conforme a la normativa vigente, que estas deben contener tres elementos esenciales: (i) referir con precisión el objeto demandado, (ii) el concepto de la violación y (iii) la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto (arts. 241, C.P. y 2, Decreto 2067 de 1991). A su vez, en relación con el concepto de la violación se ha establecido que los cargos deben cumplir con tres parámetros básicos: (i) el señalamiento de las normas constitucionales que consideren infringidas (art. 2, num.2, Decreto 2067 de 1991); (ii) la exposición del contenido normativo de las disposiciones constitucionales que riñe con las normas demandadas, y (iii) la presentación de las razones por las cuales los textos normativos demandados violan la Constitución. Ligado a lo anterior, las razones expuestas para sustentar cabalmente la censura constitucional deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes^[9].

 

C.   Verificación de los requisitos formales del recurso de súplica

 

52.   La Sala Plena observa que el recurso de súplica satisface la totalidad de los requisitos formales de procedibilidad para este tipo de trámite. De este modo, el recurso interpuesto (i) cumple la exigencia de legitimación ya que fue radicado por el mismo demandante del expediente D-16542; (ii) se presentó de manera oportuna, pues el auto de rechazo fue notificado por estado del 30 de mayo de 2025, y el término de ejecutoria corrió los días 3, 4 y 5 de junio del mismo año, siendo el recurso de súplica formulado el 5 de junio del año en curso; y (iii) si bien en la sustentación del recurso el accionante reitera algunos de sus planteamientos iniciales y efectúa algunas afirmaciones tendientes a subsanar la demanda, también expone algunos ataques puntuales que tienen el efecto de identificar diferentes yerros en que a su juicio habría incurrido el auto del 28 de mayo de 2025 al disponer el rechazo de la demanda, por lo que el requisito de carga argumentativa se cumple frente a estos.

 

53.   En efecto, sobre este punto la Sala advierte que varios de los argumentos del recurso se limitan a reiterar los planteamientos expuestos en la demanda inicial y en su escrito de corrección, o buscan enmendar de manera extemporánea las deficiencias señaladas por el magistrado sustanciador en el auto de inadmisión. En consecuencia, tales afirmaciones no dan lugar a un análisis de fondo, pues no cumplen con el estándar argumentativo necesario para controvertir de forma efectiva las razones que sustentaron el rechazo de la demanda.

 

54.   De esta manera, en lo concerniente al primer cargo, el actor reitera que su reproche se basa en la afectación al principio de autonomía territorial, pero no ofrece una respuesta dirigida a controvertir la conclusión del auto de rechazo según la cual el parágrafo primero del artículo 32 de la Ley 2294 de 2023 introduce un mandato de coordinación entre los niveles central y local de gobierno que desvirtúa esa afectación. En lugar de abordar esta valoración, el actor se limita a insistir en sus planteamientos iniciales.

 

55.   En lo referido al segundo cargo, el actor sostiene nuevamente que la disposición acusada desconoce el enfoque territorial del derecho a la alimentación, pero no presenta elementos normativos que permitan cuestionar la conclusión del auto de rechazo, conforme a la cual el parágrafo primero del artículo atacado establece que los determinantes deben ajustarse a las condiciones territoriales y someterse a procesos de coordinación entre los niveles nacional y local. El recurso no introduce argumentos que permitan poner en entredicho esa valoración, y se limita a reproducir afirmaciones ya contenidas en la demanda y en su corrección.

 

56.   En cuanto al tercer cargo, el actor reitera en el recurso de súplica un conjunto de críticas generales –relacionadas con la transformación funcional de las ZRC, la multifuncionalidad del suelo y una supuesta vulneración de diversos principios constitucionales– sin introducir una exposición distinta a la ya analizada en el auto de rechazo. No se advierte un esfuerzo por demostrar un error del magistrado sustanciador al considerar que el cargo no cumplía los presupuestos claridad, certeza, especificidad y suficiencia, en particular por partir de una lectura aislada de la norma y por no explicar la necesidad de una habilitación constitucional a las autoridades del nivel nacional para establecer determinantes de ordenamiento territorial ni para convertir las ZRC en referentes obligatorios de planeación.

 

57.   Por el contrario, el recurrente efectúa los siguientes reproches puntuales que cumplen el requisito de carga argumentativa en tanto se dirigen a identificar un supuesto yerro o arbitrariedad del auto de rechazo. Al respecto, el actor sostiene que (i) el magistrado sustanciador desbordó la competencia y presupuestos de la etapa de admisibilidad al exigirle demandar también el encabezado y el parágrafo primero del artículo 32 de la Ley 2294 de 2023; (ii) identificó correctamente el objeto normativo acusado, pese a lo cual el auto de rechazo insistió en que no satisfizo dicha carga; (iii) la subsanación de la demanda sí se refirió expresamente al contenido del parágrafo 1 del artículo 32 de la Ley 2294 de 2023 para efectos de interpretar el alcance del numeral acusado, como se lo había pedido el auto de inadmisión; y (iv) en el escrito de corrección indicó expresamente que el cargo por violación de la reserva de ley orgánica se sustentó únicamente en la violación de los artículos 151 y 288 de la Constitución, pese a lo cual el auto de rechazo ignoró dicha circunstancia y entendió equivocadamente que también se sustentó en la infracción de la Ley 1454 de 2011.

 

58.   Con base en estos últimos planteamientos, la Sala Plena abordará el examen de fondo del recurso de súplica, limitando su análisis a los elementos que superan el estándar argumentativo exigido para controvertir de manera efectiva las razones del auto de rechazo. Así, el estudio de fondo se circunscribirá exclusivamente a dichos señalamientos, a partir de las razones expuestas por el propio actor en el escrito de súplica.

 

D.   Solución del caso concreto: se negará el recurso de súplica presentado contra el Auto del 28 de mayo de 2025

 

59.   A pesar de que el recurso de súplica cumple con la carga argumentativa mínima exigida para su estudio de fondo, los reproches formulados por el actor no desvirtúan la razonabilidad de las valoraciones contenidas en el auto de rechazo. En efecto, el accionante no acreditó que el magistrado sustanciador hubiera incurrido en un yerro, arbitrariedad u omisión, ni que hubiera exigido cargas indebidas o desproporcionadas. Tampoco logró demostrar que el escrito de corrección atendiera de manera clara y suficiente las observaciones formuladas en el auto de inadmisión.

 

60.   En lo que respecta al análisis transversal del requisito de certeza, en el escrito de súplica el actor sostiene que el auto de rechazo le impuso una carga indebida al exigirle demandar el encabezado y el parágrafo primero del artículo 32 de la Ley 2294 de 2023, a pesar de que su acusación se dirigía exclusivamente contra el numeral 2 de esa disposición. Sin embargo, esta afirmación no refleja con precisión el alcance del reparo formulado en la providencia. El magistrado sustanciador no exigió ampliar el objeto de la demanda —pues, por tratarse de una acción pública de carácter rogado, no le corresponde sustituir al demandante en la formulación de sus cargos—, sino que señaló la necesidad de delimitar con claridad el objeto de la acusación, a fin de verificar si efectivamente recaía únicamente en el numeral 2 tachado de inexequible en el escrito de demanda o si, en realidad, se dirigía contra otros apartes del artículo no incluidos en la censura.

 

61.   En efecto, el reparo advertido en el auto de inadmisión apuntaba a que los reproches formulados por el actor no recaían exclusivamente sobre el contenido literal del numeral 2, sino que se proyectaban materialmente sobre aspectos regulados en otros apartes del artículo, en particular sobre el carácter obligatorio de los determinantes. Esta obligatoriedad no se deriva del texto literal del numeral censurado, sino del encabezado del artículo -que establece que los elementos allí listados deben ser tenidos en cuenta como normas de superior jerarquía- y del parágrafo segundo, que refuerza ese deber al prever su aplicación desde las fases de formulación e implementación de los planes de ordenamiento territorial. En la corrección, el actor no ofreció una respuesta satisfactoria a este señalamiento. Se limitó a afirmar que, en su criterio, el numeral 2 tiene un alcance autónomo y autosuficiente, sin explicar de forma convincente por qué, a pesar de que su literalidad no establece una fuerza obligatoria de esas características, podía prescindirse de su análisis conjunto o de unidad normativa con las disposiciones que establecen de manera expresa el carácter vinculante de los determinantes[10].

 

62.   La Sala Plena advierte, además, que la postura del actor resulta internamente contradictoria. Aunque en algunos apartes de la corrección y del recurso de súplica reconoce la necesidad de interpretar el numeral 2 de forma sistemática con el encabezado del artículo en el que se inserta, se niega reiteradamente a considerar que esa misma lógica hermenéutica exige atender también el contenido del parágrafo primero, que establece la obligación de coordinación con las autoridades territoriales. En efecto, en la corrección de la demanda el actor omitió realizar un análisis normativo del parágrafo primero en el sentido solicitado en el auto de inadmisión, a pesar de que esta disposición establece, de manera expresa, que la aplicación de los determinantes debe realizarse con sujeción a mecanismos de coordinación interinstitucional, respetando la autonomía territorial.

 

63.   Aunque el actor sostiene que sí abordó este contenido al señalar que el numeral demandado habilita decisiones unilaterales del nivel central, lo cierto es que tal afirmación no equivale a una valoración específica del parágrafo referido. La revisión del escrito de corrección evidencia que no se identificó ni analizó de forma clara dicho parágrafo, lo que confirma que el accionante no atendió adecuadamente los requerimientos del auto de inadmisión. Asimismo, la Corte encuentra que tampoco resulta satisfactoria la explicación ofrecida por el actor en torno a la supuesta falta de incidencia del parágrafo primero en la interpretación del numeral 2 censurado debido a su falta de reglamentación. Según afirma, ya se han dictado resoluciones sin participación territorial, lo que, a su juicio, invalidaría el contenido del parágrafo como referente interpretativo.

 

64.   No obstante, este razonamiento desatiende la naturaleza del requisito de certeza, el cual es de carácter normativo y se refiere al contenido jurídico objetivamente derivable de la norma acusada, no a situaciones administrativas puntuales o prácticas reglamentarias. Así, la existencia del parágrafo primero, con su mandato de coordinación y valoración de las realidades locales, constituía un elemento normativo que necesariamente debía ser considerado y analizado por el demandante, pese a lo cual omitió cualquier pronunciamiento expreso sobre el mismo en el escrito de corrección, en el sentido solicitado en la inadmisión.

 

65.   Por otra parte, frente al reproche según el cual el auto de rechazo desconoció que en el escrito de subsanación el accionante había precisado que el cargo cuarto por violación de la reserva de ley orgánica se sustentaba únicamente en los artículos 151 y 288 de la Constitución y no en la Ley 1454 de 2011, la Sala Plena encuentra que tal afirmación no se corresponde fielmente con el contenido del escrito de corrección. De este modo, aunque el actor sostuvo de manera explícita que su acusación se apoyaba exclusivamente en las referidas disposiciones constitucionales, dicho señalamiento no fue coherente con la manera en que desarrolló su argumentación, en la que incluyó referencias sustantivas a la Ley 1454 de 2011.

 

66.   En particular, el accionante indicó que la disposición demandada “altera el reparto previsto en la Constitución y desarrollado por la Ley 1454 de 2011”, que modifica competencias que “de acuerdo con la Constitución y la ley orgánica, corresponden a los concejos municipales”, y que “el numeral demandado se aparta del marco constitucional y orgánico”. Estas expresiones no se limitan a emplear la Ley 1454 como un mero referente ilustrativo o contextual, sino que la integran de manera activa al juicio de constitucionalidad. En ese sentido, pese a sus precisiones, la mención reiterada de la ley orgánica como desarrollo del reparto constitucional de competencias, y como parámetro que la disposición demandada habría desconocido, revela que el cargo se construyó materialmente con base en ambos cuerpos normativos. Por tanto, el actor no delimitó con claridad el alcance de su acusación ni excluyó de forma inequívoca la Ley 1454 como norma de control conforme a lo solicitado en la inadmisión, lo que impide atribuir al auto de rechazo un yerro manifiesto en este punto.

 

67.   Asimismo, resulta pertinente destacar que -en todo caso- el actor tampoco respondió en la corrección de la demanda al requerimiento del auto de inadmisión dirigido a explicar por qué, en su criterio, la materia regulada por el numeral acusado no podía ser desarrollada mediante ley ordinaria, pese a que la Ley 388 de 1997 -que la disposición atacada modifica- ya regulaba los determinantes y su relación con el nivel local. En el recurso de súplica el actor no se refiere a este aspecto y tampoco cuestiona la exigencia planteada en la inadmisión de la demanda.

 

68.   En definitiva, ante la ausencia de razones que den cuenta de errores o arbitrariedades en el auto de rechazo, es claro que el recurso de súplica formulado no satisface los presupuestos necesarios para su revocatoria. En consecuencia, se negará el recurso de súplica y con ello se confirmará la providencia cuestionada.

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. NEGAR el recurso de súplica presentado por Andrés Caro Borrero en contra del Auto del 28 de mayo de 2025, mediante el cual se rechazó la demanda de inconstitucionalidad presentada en el expediente D-16542.

 

SEGUNDO. A través de la Secretaría General de la Corte Constitucional, COMUNICAR el contenido de esta decisión al demandante, indicándole que contra esta providencia no procede recurso alguno.

 

TERCERO. Ejecutoriada esta decisión, ARCHIVAR el expediente.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

No participa

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

Con impedimento aceptado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

CAROLINA RAMÍREZ  PÉREZ

Magistrada (e)

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

---